Bsports综合【财会监视】郑雪莹：轨制情况变化下的财会监视

　　当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。财会监督，作为市场“无形的手”和政府“有形的手”共同发力的领域，其重要性日渐凸显，成为党和国家监督体系和治理体系的重要一环，有力推动全面从严治党和促进国家治理能力现代化。本文以制度环境变迁为主线，试图分析不同发展阶段的外部制度环境和财会监督制度变迁，构建推动财会监督发展的理论框架，提出新时代进一步推动财会监督工作高质量发展的实施路径。通过夯实财会监督自身制度安排优势，破解体制机制难题，提升财会监督成效，强化财会监督联动机制和法治建设，推进财会监督信息化建设。

　　新中国成立以来，随着不同阶段、经济、社会等外部环境的发展变化，财会监督经历了从“控制型监督”“检查型监督”到“管理型监督”、再到“治理型监督”的发展历程，已然成为党和国家监督体系的中坚力量。但也要看到，屡见不鲜的信息失真、管理低效、财务造假、舞弊等事件不断拷问财会监督乃至政府公信力建设，社会公众对于建立健全财会监督机制的诉求也日益强烈，新时期财会监督也愈加重要。以习同志为核心的党中央统揽全局、远瞩，以完善党和国家监督体系为出发点，发挥党内监督主导作用，建立健全财会监督体系，进一步夯实监督合力。2023年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，提出“到2025年，构建起财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系”，为推动新时代财会监督工作提供了行动指南。

　　政府部门由于承担公众让渡的权力委托及赋予的公共责任，与公众之间自然构成了委托代理关系；而契约的不完全性诱使了政府与社会公众之间的博弈，进一步引发公众获取政府信息以及监督政府行为的强烈动机。财会监督作为对政府权力运行制约和监督的关键环节，在保障决策部署贯彻落实、防范化解风险、健全财政职能、严肃财经纪律、规范经济秩序等领域发挥了重要作用。纵观已有研究，学者们围绕财会监督的监督主体、监督对象、监督类别等方面展开了广泛而深入的探究，普遍认为财会监督以财政部门为主导，与有关部门、各单位监督协同配合，对包括宏观层面的国民经济运行表征以及微观层面各类经济主体经济业务活动的真实性、合法合规性、有效性等进行事前、事中和事后监督，以规范财政财务管理、提高会计信息质量和经济决策水平、促进高效透明配置公共资源和市场资源、提升政府管理效率和国家治理能力（吴联生和王亚平，2003；王晨明，2020；喻冬梅，2020；刘新波，2020；刘尚希，2021；周冬华和马海鹏，2022；等等）。对于如何进一步完善财会监督制度体系，学者们在具体方案和实施路径上意见不一，但就健全完善财会监督的总体目标方向达成了基本共识：财会监督应突出属性，进一步完善财会监督相关法律法规及工作机制，更加注重提升财会监督效能。

　　有关制度重要性的论述，西方学者开展过大量研究并认为，制度的基本功能是作为前提条件保障产权及自由转让，维护公平诚信的市场环境，确保经济稳定运行及社会关系互动演化。我国学者在20世纪90年代以后也开始了广泛讨论，得到的共同结论是：制度作为经济发展的源泉，是社会进步的根本性动因（汪洪涛，2002）。制度环境，通常被理解为规范生产、交易与分配的一整套、社会和法律规则。相比较而言，制度安排的内涵更微观、具体，Lin（1992）指出，制度安排为社会成员提供了控制的行为规则或结构。

　　制度拥有知识基础，并具备信息支持功能，因而制度并非一成不变、僵化静止，它将随着进步、经济发展、社会转型、技术革新而不断演变。在制度的演绎发展过程中，制度安排与制度环境互为因果，构成相辅相成、相互依赖的关系，并共同决定着社会经济秩序的发展。

　　从广义角度而言，“监督”属于制度建设的范畴，由此财会监督可以被定义为具体的制度安排。纵观我国财会监督的发展变革史，不难发现其间演绎着“制度环境变迁”引起财会监督制度供需矛盾，影响财会监督制度安排的范围、内容、方式等不断优化，从而推动财会监督发展和演进这一循环往复螺旋上升的进程。因此，随着、经济、法律、文化等制度环境的演变，财会监督这一制度安排将随之发展变化；同时，由于财会监督制度安排的优化，会推动形成与该制度安排相适应的制度环境（如图1所示）。

　　随着中国特色社会主义制度和经济发展不断健全完善，对财会监督制度安排产生更高质量需求，新时代如何有效发挥财会监督在加强财政精细化管理、筑牢风险管控防线、服务经济社会发展等方面的基础性作用，确保全面建成社会主义现代化强国，是推进新时代财会监督工作的题中之义。

　　1.环境。新中国建立后，为尽快恢复国民经济，集中社会资源进行经济建设，政府取代市场对公共资源进行配置，公有制成为国民经济的唯一基础。这一时期，全国财政经济统一管理，并通过财政和预算信息统筹反映资源配置使用情况，亟需通过财会监督机制对公共资源及“公权力”进行监督，确保政策措施的合理性、公共资源配置的公平性、会计信息的线.经济环境。这一时期，我国实行了高度集中、行政指令式的计划经济体制，经济资源和市场控制权迅速集中到国家手中，在此基础上建立了完全集中、整齐划一的计划经济市场环境。国家通过出台管控政策措施，统一配置资源，有计划地开展经济活动，调节经济运行，可以合理避免市场经济发展的盲目性和不确定性，提高社会生产力。与这一时期的经济发展目标相适应，需要建立相应的财会监督机制，对财务收支、财税政策执行等经济事项进行监督和控制，有计划、有效率地组织管理经济社会活动。

　　3.法律环境。1950年10月，《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》公布，由中央财政部主持全国财政检查事宜，财政、税务、银行等部门共同完成经济监督任务（周冬华和马海鹏，2022）。1962年4月，中央和国务院发布《关于严格控制财政管理的决定》，要求财政部门、企事业单位对应的主管部门，应当经常检查国家财政制度和财经纪律的执行情况，切实加强财政监督。但这一时期受“”运动影响，财会监督制度一度被否定，导致财会监督机构被撤销；直到1978年，才重新恢复财会监督工作秩序。

　　4.社会文化环境。新中国诞生后，在全国范围内建立和巩固了人民政权，中国人民的主人翁意识及积极性、上进心得到极大调动。社会民众在保持谦逊、崇俭、求稳、服从的中华民族传统文化的基础上，社会群体心理也逐步体现公平性、进取心和创造性，要求发掘增收潜能、节约开支成本、提高生产效益，共同指向了控制经济核算、避免贪污浪费的财会监督制度的建立。

　　这一时期，财会监督制度开始初步形成，在严格财政管理、筑牢安全防线等方面发挥了不可替代的作用。这一阶段财会监督的特征为“控制型”，表现为以直接干预和控制的方式对财务管理和经济核算进行监管，有效降低财政资金使用不当的风险，合理避免国有资产流失，有力保障新中国建立初期的经济回升和社会稳定。

　　1.环境。1978年12月，党的十一届三中全会召开，作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来和实行改革开放的重大决策。经济资源的控制权和分配权逐步从政府宏观层面管制向市场微观层面放开，由计划调节转向市场调节；财政管理体制也由“中央集中为主、适当放松管制”向“地方分权为主、放权让利”转变。随着“建立现代企业制度”“分税制”“拨改贷”等一系列经济体制改革和产权制度改革的推进，政府财政收支体系及经济管理活动方式相应变革，需要财会监督工作不断转变监督理念和思路，充分发挥激励约束作用，把准监督重点和重心，推动资金聚力增效。

　　2.经济环境。自1978年改革开放以来，社会主义市场经济体制开始逐步形成，市场通过“无形的手”参与调节资源配置可以合理降低市场主体的交易成本，为重塑稳定经济发展秩序发挥了重要作用。一方面，计划经济中补充和壮大了民营经济、个体工商户等，催生资本市场改革及国有企业产权改革；另一方面，通过对外开放，各国经济贸易的联系日益密切，对外开放的影响愈加扩大。随着市场经济和对外开放的加速推进，我国资本市场进一步焕发活力，市场主体大幅增加，市场交易规模扩大，交易类型增多，各类信息使用者对更全面、更及时、更准确的财会信息需求激增，指向了日益完善的财会监督体系。

　　3.法律环境。1985年1月，我国首部《会计法》通过，首次将“核算”和“监督”确定为会计的基本职能，对各单位建立和完善内部会计监督制度提出了明确要求。1993年10月，颁布《中华人民共和国注册会计师法》，进一步规范完善我国财会监督制度，这也标志着以注册会计师为代表的中介机构作为社会监督力量开始登上历史舞台，成为政府财务监督、单位内部监督的有效补充，夯实对经济社会活动的规范、引领和保障作用，有效降低监督成本。1998年12月，《中华人民共和国证券法》发布，旨在维护公平公正的市场秩序、重视保护投资者利益，为加强资本市场的财务监督提供了法律保障。

　　4.社会文化环境。社会文化环境的发展变迁同经济社会发展相辅相成，一方面，市场经济体制充满生机与活力，更加强调市场配置资源、更加重视经济效率、更大限度激发个体潜能，由此孕育的如自由、平等、竞争、法制、诚信、开放等价值理念，满足市场主体需要并成为促进经济运行发展的规则和要求。另一方面，为满足资本逐利需求，市场主体倾向于通过财务舞弊达到粉饰企业经营业绩的目的，资本市场数据造假、会计信息失真现象屡禁不止。这表明一味强调自由竞争，可能会导致垄断、不正当竞争等问题，造成公共利益的损害。因此，需要以政府为主导推动财会监督，维护市场经济秩序和保护社会公共利益。

　　这一时期处于经济主体多元化、价值取向多样化的转型过渡时期，过去计划经济时代的财会监督也面临“转型”，从直接“微观管理”逐步转向间接宏观调控，从“以查补收入为主”向“收支并重”转变。这一阶段，财会监督的特征为“检查型”，财会监督主要以专项检查、查办案件、查补收支等检查方式为主，财会监督专职机构和制度体系进一步健全和完善。

　　1.环境。21世纪初，国有资本布局及结构调整尚待优化，技术、资本、数据等要素市场化配置不够完善，政府职能转变还不到位，我国改革任务还任重道远。为强化刚性约束，释放制度力量，需要加快转变政府职能，加强公共服务供给，优化营商环境，建设服务型政府；并通过财会监督的导向制约作用，推动企业持续调整结构、创新技术，激发社会创造活力，提高风险管控水平。

　　2.经济环境。2001年，我国正式成为世贸组织成员，更大范围扩大出口和利用外资，更深入地促进贸易自由化，更积极地参与国际竞争与合作。随着资本市场国际化、供应链全球化、产业合作联动化的加速发展，财会监督的信息使用者从政府及有关部门扩大到投资者、债权人、社会公众等群体，财会监督及相关会计信息逐渐成为评估经营绩效、分析投资价值、促进合理决策的重要依据。财会监督通过明确权责、理顺机制，进一步激发市场主体活力和推动对外开放。

　　3.法律环境。为顺应经济环境形势以及会计发展国际化趋势，1999年《会计法》修订草案通过，明确政府监督、单位内部监督和社会监督共同构成财会监督主体，为建立健全内部和外部监督机制奠定了法律基础。2001年6月，财政部先后出台《内部会计控制规范——基本规范（试行）》《内部会计控制规范——货币资金（试行）》等内部控制规范，标志着我国财会监督开始与国际会计惯例接轨，将内部控制作为完善单位内部监督的新路径。

　　4.社会文化环境。经济全球化使不同地域、不同国家、不同历史时期的价值观共存同一社会平台，各国为了更好地履行国际通行的规则、制度、惯例，对自身作出相应调整，这势必会引发更加、法治、开放的社会价值观念。因此，塑造进步的现代化国家形象、提高国际声誉的共同社会价值观，指向了有助于提升资源配置和使用效率、提高会计信息质量的财会监督制度。

　　随着我国经济体制改革和市场经济的完善，财务会计发展逐步与国际趋同，将会计目标投向“提供决策有用的信息”。这一阶段，财会监督的特征为“管理型”，以加强内部控制管理、规范市场主体行为的方式发挥其“管理”功效，有利于合理引导经济决策，维护利益相关者的合法权益。财会监督逐渐朝着多元化、多环节、多层次的方向演变：一是监督主体呈现多元化，内部监督和社会监督机制进一步补充和完善，形成以政府财政监督为主导、单位内部会计监督为基础、中介机构社会监督为抓手的全方位监督体系。二是监督过程呈现多环节，从事后专项检查向事前、事中和事后的全流程监督模式转变。三是监督目标呈现多层次，从“纠错处分型”“安全合规型”检查向“预防管理型”“质量效益型”监督转变。

　　1.环境。2017年，党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为保障社会充分就业、实际收入和有效需求的持续增长，实现善治的国家治理目标，需要财会监督进一步发挥作用，积极响应公众对于提高会计信息质量和监督成效的诉求，实现社会公共利益最大化。

　　2.经济环境。自2013年提出共建“一带一路”倡议以来，我国积极推进开放合作、和谐包容、互利共赢，有力促进政策深入沟通、市场深度融合、资金扩大融通和资源高效配置。我国面临由过去粗放式的经济高速增长方式向集约化、智能化的经济高质量发展转变，需要财会监督发挥“经济”的监督作用，对经济运行效率与效果问题进行追责纠偏，维护国家财经秩序，提高公共服务质量，提升政府治理效能。

　　3.法律环境。《财政部门监督办法》于2012年5月起施行，要求构建涵盖财政运行全流程的监督体系，提出开展绩效监督，确保财政资金安全规范有效使用。2018年9月，《中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，推动绩效与预算管理的深度融合，落实重点环节预算绩效管理，强化绩效管理监督问责。随着政府治理方式的深刻变革，要求财会监督突出绩效导向，加强预算执行监管，提升政策实施效果及监管效能。

　　4.社会文化环境。党的以来，党中央高度重视社会建设，发展人民，增加公共服务供给，维护社会公平正义。从社会成员共同价值观念的逻辑起点出发，推动以“善治”理念为导向的政府治理模式革新，要求财会监督全面监督政府可控公共资源的总量及结构、相关项目投入及产出的效率和效果、社会责任的履行及时效性等。

　　随着外部制度环境发展演化，财会监督也随之完成了拓展和深化，形成了财会监督工作的常态化、长效化、制度化。这一阶段，财会监督的特征为“治理型”，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，逐步建立了全覆盖、度、系统化的财会监督体系，在健全党和国家监督体系、保障经济社会发展中发挥更加积极的作用。

　　回顾我国财会监督的发展演进，从监督主体缺位到“多元共治”的协同监督，从单一经济领域监督拓展到社会治理和国家治理，从事后监督延伸到全流程监督，从合规性监督演进到绩效监督，财会监督随着我国、经济、社会Bsports最新、文化等外部环境的发展而不断演变，在不同历史发展阶段承担不同的历史使命。中国特色社会主义进入新时代，应牢牢把握新时代新征程党的中心任务和财会监督的要求、职能定位、工作标准，推动构建集中统一、全面覆盖、权威高效的财会监督体系，有力有效发挥财会监督成效。

　　步入新时代，公开、透明、高效的政府管理已成为国家提高国际竞争力的关键要义。探索善治之道、迈向善治政府的环境要求进一步提升财会监督工作成效，提高管理效率。立足全面和整体，提升财会监督工作成效，涉及组织领导、目标导向、结果运用、队伍建设等多个方面，应予以统筹考虑，多管齐下，分步实施。一是加强组织领导，牢牢把握财会监督的属性，财会监督自觉服从服务于党内监督。把推动党中央、国务院重大决策部署落地见效作为财会监督工作的重中之重，确保中央令行禁止、政令畅通。二是突出目标导向，科学精准施策。强化日常监督检查，建立健全长效机制；聚焦重点领域、重点环节、重点任务，以点带面推进专项监督。三是重视结果运用，做好“后半篇文章”。坚决查处违法违纪问题，敢抓敢管、严查严办，切实严肃财经纪律。推动监督整改问责，结合“当下改”和“长久立”，确保问题整改到位。四是加强财会监督队伍和素质能力建设。加强财会监督人员的业务培训、研讨座谈、实践交流，重视政策法规、财经纪律、职业道德、会计准则制度、信息化技术等方面的培训，打造作风优良、能力过硬、业财融合、精准高效的财会监督队伍。统筹推进财会监督人才库、专家咨询库建设，合理优化配置财会监督人员资源，为协同监督提供人才储备。

　　经济全球化推动中国从商品、要素流动型开放走向制度型开放，也契合了中国由高速度发展阶段转向高质量发展阶段的特征和需要（张旭和郭义盟，2022）。在经济全球化、开放型经济发展背景下，为维护良好的国际国内经济秩序、打造一流营商环境、推进经济高质量发展，需要财会监督构建“纵横贯通”联动监督机制，更好地发挥社会经济运行“指示器”“测量仪”的作用，实现同题共答、同频共振、同向发力，真正为经济社会发展保驾护航。一是推动横向协同，扩大财会监督主体覆盖面，共同形成齐抓共管的监督合力。强调财政部门的主责监督，打破各监督主体之间的屏障壁垒，推动与部门监督、单位自身监督、中介机构执业监督、行业协会自律监督的协同联动，畅通社会公众监督渠道，构建形成“政府主导、单位主责、行业自律、公众配合”的协同共治财会监督体系。二是推动纵向贯通，强化财会监督上下联动，实现计划共商、信息共享、结果共用的工作机制。中央层面注重财会监督制度建设和中长期规划，省市级层面进一步细化财会监督工作计划和具体实施，县级及以下监督部门应加强财会监督配合、落实、督促和反馈，实现纵向联动，层层落实责任，切实提升财会监督体系的整体运行效能。三是推动财会监督与其他监督协同联动，促进全面覆盖、常态长效监督协力。推动财会监督与纪检监察、巡视巡察相结合，通过成立专项监督组、开展联合监督、组织联席会议等方式，形成多方联动工作机制。推动财会监督与预算绩效管理有机结合，充分发挥预算绩效管理“花钱必问效、无效必问责”的导向作用，进一步细化和量化绩效评价指标体系，聚焦重点领域绩效评价结果，有针对性地开展专项财会监督，切实提高监督成效。

　　从“人治”到“法治”的法律制度变迁历程，从根本上决定了由“统治”到“善治”的政府治理模式的革新。着眼于国民经济和社会发展目标，我国财会监督制度建设合理吸收借鉴实践经验和制度经验Bsports综合，建立健全政策制度和标准体系，增强政府公信力和执行力。我国现行财会监督法律法规主要包括：全国人民代表大会颁布的法律，如《会计法》《证券法》等；财政部颁发的规章制度，如《企业会计制度》《行政单位财务规则》等；以及各地制定的财会监督地方性法规。

　　新发展阶段，完善国家治理、加强绩效管理、重视监督问责的法治环境对财会监督提出了新要求，需要进一步加强财会监督法治建设。一是积极推动制度顶层设计，修订现行法律法规，将财会监督覆盖财政预算管理各环节和资金运行全流程，加强国民经济的全面监督，夯实经济事权及经济活动的全方位监督。二是出台法律解释及政策指引，聚焦内部控制和绩效管理，细化预算管理、财务管理、资产管理等制度细则，加强财会监督的统筹规划和系统指导。三是完善财会监督追责问责法律法规，赋予财会监督更多法律手段，注重防范和化解重大风险。四是在加强财会监督国际合作形势下，结合我国国情把握会计准则的相对稳定性和可操作性，为财会监督提供法律制度依据（胡少先，2020），提升我国会计准则制度在国际上的话语权，增强我国企业的国际市场竞争力。